La cooperazione nella storia della Costituzione italiana

Pubblichiamo un estratto della “Lectio Cooperativa” sull’Articolo 45 della Costituzione tenuta dalla Vice Presidente della Corte Costituzionale Marta Cartabia in occasione dell’Assemblea annuale di Federcasse del 9 novembre scorso. Un contributo essenziale per comprendere quale speciale forza culturale esprimesse quell’articolo dedicato alla cooperazione, una forza che riuscì a far convergere partiti politici altrimenti divisi sui temi della proprietà, dell’impresa e dell’economia

Introduzione: la Costituzione come storia di popolo

«La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità. […]».

Queste sono le parole, ben note a questo uditorio, dell’articolo 45 della Costituzione.

Un principio come quello contenuto in questa disposizione costituzionale non è così comune nel panorama comparatistico. Cenni al fenomeno cooperativo compaiono in poche altre costituzioni europee (ad esempio quella portoghese), ma in linea di massima una tale valorizzazione della cooperazione a livello costituzionale è fenomeno raro.

Di qui l’interrogativo: come mai la Costituzione italiana del 1948, a differenza di molte altre coeve e successive, riconosce un tale valore al fenomeno della cooperazione?

L’anomalia suscita ulteriori interrogativi se si considera che i principi che saranno incorporati nel futuro art. 45 della Costituzione sono stati pressoché unanimemente condivisi e pacificamente accolti, senza divenire bersaglio di quelle aspre critiche o di quelle divisive lacerazioni che hanno contrassegnato la discussione e l’approvazione di altri principi in materia di «costituzione economica»1 o, per meglio dire, di «rapporti economici». Il fatto è tanto più degno di nota se si tiene a mente che all’epoca, in Assemblea costituente le maggiori contrapposizioni fra le forze politiche si appuntavano proprio sul modello economico da perseguire: con i partiti di area socialista e comunista inclini a forme di economia pianificata o comunque strettamente regolata dalla mano pubblica e i liberali e altre forze conservatrici fiduciose nelle logiche del mercato e della sua «mano invisibile», per richiamare una famosa espressione di Adam Smith2.

Quale speciale forza culturale esprimeva dunque il futuro art. 45 Cost. da riuscire a far convergere il consenso di partiti politici altrimenti divisi sui temi della proprietà, dell’impresa e dell’economia?

Il pensiero che vorrei indirizzarvi in questa occasione (…) concerne il valore della Costituzione come espressione storica della cultura di un popolo. La Costituzione nasce dall’esperienza di una comunità di popolo e dall’interno della sua vita prendono forma i suoi principi (…).

In questa prospettiva, mi preme anzitutto ripercorrere le origini storiche della disposizione costituzionale dedicata alla cooperazione, non per esercitarci in una sterile e retorica commemorazione – vana adorazione di ceneri – ma per nutrire la memoria delle origini, perché quella forza generativa e unificatrice espressa dall’art. 45 non si affievolisca né si spenga nel corso del tempo, ma anzi sia fonte di sviluppo di sempre nuove capacità creative.

Il pensiero cattolico dell’Ottocento

Il pieno significato dell’art. 45 della Costituzione – da leggersi anche in relazione all’art. 47 dedicato alla valorizzazione del risparmio – affonda le sue radici nel contesto della turbolenza politica, economica e sociale della seconda metà dell’Ottocento, segnato da profonde trasformazioni sociali, innescate dalla seconda rivoluzione industriale, con la nascita di nuovi soggetti quali i partiti politici di massa e i sindacati per dar voce alle esigenze dei lavoratori.

In quel momento, il mondo dei cattolici era dominato dall’impossibilità di avere qualsiasi peso nelle vicende più strettamente politiche a causa del non expedit, il divieto imposto ai fedeli dal Vaticano di partecipare in qualsiasi modo alla vita politica, almeno a livello nazionale. Secondo una linea che, pur non sempre univocamente, aveva iniziato ad affermarsi con l’emergere della questione romana, Pio IX si era confermato nell’idea che i fedeli non dovessero partecipare, «né eletti né elettori», alla vita politica del Regno.

Questo convincimento fu riaffermato in diverse occasioni e riconfermato, infine, anche dall’enciclica di Leone XIII, Graves de communi re, destinata alle associazioni cattoliche, nella quale si ribadiva che il campo d’azione dei cattolici non era la politica, ma l’azione benefica nei confronti del popolo3.

Di lì a poco, nel 1904, l’Opera dei congressi e dei comitati cattolici venne sciolta. In seno a questa associazione, dal 1874, anno della sua costituzione, nel novero delle molteplici iniziative che avevano lo scopo di porre ristoro alle gravissime condizioni economiche e sociali in cui versavano le classi più povere, spesso al confine con la disumanità, erano state fondate le casse rurali, antesignane del credito cooperativo odierno4. È proprio grazie all’impulso dell’Opera dei congressi, che esprimeva la concezione “intransigente” dei cattolici di allora, che gran parte del territorio italiano venne costellato dal sorgere di un nuovo modello di credito ispirato al principio di sussidiarietà orizzontale che, se era già fonte dell’azione sociale dei cattolici, l’enciclica Rerum novarum di Leone XIII (1891) aveva incominciato a rielaborare anche nell’insegnamento ufficiale della Chiesa (…).

In un contesto segnato da trasformazioni epocali in materia economica che incidevano così profondamente sul tessuto sociale, a fronte delle evidenti insufficienze del mercato, derivanti dalla sua anima individualistica di ricerca del massimo utile, e a fronte dei pericoli per la libertà individuale e sociale che si diffondevano in virtù delle teorie collettivistiche, la dottrina sociale della Chiesa replicava con l’elaborazione di un principio, secondo cui l’edificio comune statale deve procedere dal basso verso l’alto, principio che, invero, troverà una esplicita formulazione nel testo costituzionale solo con la riforma del 2001, che lo ha introdotto in entrambe le sue dimensioni nel rinnovato art. 118 Cost.

Invero, su questo terreno al pensiero cristiano e alla dottrina sociale della Chiesa si sono intrecciati alcuni filoni del pensiero liberale e del pensiero socialista non marxista: per menzionare alcuni punti di riferimento illustri, che ebbero influenza anche in ambito italiano, basti ricordare i liberali riformatori tedeschi come Herman Schultze e il pastore Reffeisen o, nell’ambito della sinistra non marxista, Proudhomme e Lassalle.

La loro riflessione porterà a sviluppare anche in Italia, grazie al pensiero e all’azione di Luzzatti e Wollemborg, fino a Giuseppe Toniolo5, nuovi modelli di azione economica, anche nell’ambito del credito, basati sulla mutualità e la cooperazione (…).

L’art. 45 nei lavori dell’assemblea Costituente

Terminata la Seconda guerra mondiale, la formulazione dell’attuale articolo 45 inizia il suo percorso nelle discussioni della Terza sottocommissione sui rapporti economici e sociali, presieduta da Gustavo Ghidini e che vedeva tra i suoi membri, oltre agli altri, personaggi che è opportuno ricordare del calibro di Amintore Fanfani, Paolo Emilio Taviani, Giuseppe Caronia, Maria Federici, Angelina Merlin, Teresa Noce, Michele Giua, Antonio Pesenti ed Emilio Canevari, del Partito Socialista Lavoratori Italiani che fu l’estensore di una relazione introduttiva tutta dedicata alla cooperazione.

In essa, si faceva espressamente menzione del fatto che

«[l]a cooperazione, con le sue organizzazioni basate sui principi della mutualità e ispirate ad alte finalità di libertà umana, costituisce un efficace mezzo di difesa dei produttori e dei consumatori dalla speculazione privata, e di elevazione morale e materiale delle classi lavoratrici».

Nelle parole di un esponente socialista venivano riassunte le motivazioni ideali che avevano spinto anche i cattolici ad operare a favore dei più deboli con un modello innovativo che né lo stato liberale né il capitale avevano previsto.

Canevari continuava ancora affermando che la cooperazione, insieme ad altri numerosi ambiti, doveva essere considerata dallo Stato e dagli enti pubblici anche

«nel credito e nell’assicurazione: come mezzo atto a risuscitare, attorno alle Banche popolari, alle Casse rurali e alle Mutue assicuratrici la fiducia e l’attaccamento dei piccoli risparmiatori, degli artigiani, degli operai, perché siano assistite e sorrette le iniziative dei ceti medi e le attività cooperative, particolarmente nella loro azione di interesse locale».

A sua volta, nella relazione su L’impresa economica nella rilevanza costituzionale, Antonio Pesenti, giurista specializzato in economia appartenente al PCI e docente di Scienza delle finanze e Diritto finanziario e in seguito di Economia politica, scriveva:

È interesse nazionale tutelare oltre che la proprietà e l’impresa di Stato o nazionalizzata, l’impresa e la proprietà Cooperativa, e l’impresa e la proprietà privata, in special modo quella di media e piccola dimensione.

L’impresa cooperativa rappresenta un tentativo sociale di difesa dei lavoratori che uno Stato democratico non può trascurare e deve anzi proteggere. Un riconoscimento della funzione sociale di questa forma di proprietà e d’impresa posto nella Carta costituzionale dovrebbe essere alla base di una legislazione particolare, a favore delle cooperative. Infine non è male che nella Carta costituzionale sia riaffermata l’utilità sociale dell’impresa artigiana e media e ne sia assicurata la protezione da parte dello Stato.

L’unica vera discussione che in sede di Sottocommissione riguardò il tema della cooperazione si incentrava in realtà su nozioni che sarebbero poi state oggetto specifico di altri articoli della Costituzione, il 41 e il 42. La cooperazione venne così introdotta in quel contesto anche per circoscrivere e precisare le concezioni di proprietà e di iniziativa economica, in maniera che si tenesse conto di tutti gli orientamenti presenti in Assemblea, da quello estremo liberale, che concepiva solo la proprietà privata, a quello socialista-comunista che avrebbe voluto si imponesse un modello di proprietà esclusivamente statale.

Nella seduta del 26 ottobre 1946 viene approvato il testo degli articoli emerso dai lavori della terza Sottocommissione. L’art. 9 al suo primo comma recitava:

Diritto di proprietà.

I beni economici possono essere oggetto di proprietà privata, cooperativistica e collettiva […].

L’art. 11, dal canto suo, affermava:

Impresa.

Le imprese economiche possono essere private, cooperativistiche, collettive.

[…]

L’impresa cooperativa deve rispondere alla funzione della mutualità ed è sottoposta alla vigilanza stabilita per legge. Lo Stato ne favorisce l’incremento con i mezzi più idonei.

Seguiva l’art. 15 secondo cui:

[l]o Stato stimola, coordina e controlla il risparmio.

L’esercizio del credito è parimenti sottoposto al controllo dello Stato al fine di disciplinarne la distribuzione con criteri funzionali e territoriali.

Questi articoli costituiscono il primissimo abbozzo di quelli che, opportunamente rielaborati, diventeranno poi parte integrante del Titolo III. Un elemento interessante da notare in questi passaggi è che la nozione di cooperazione, in questa fase transitoria, è stata incaricata anche del compito di mediare tra le diverse posizioni politiche che rischiavano di non ottenere il consenso sul testo definitivo.

Nei vari dibattiti che si sono susseguiti nei mesi autunnali del 1946, come si è visto, l’aggettivo “cooperativo” venne aggiunto sia alla qualifica dei beni economici sia a quella delle imprese. I costituenti, così, sono stati in grado di ammorbidire le loro posizioni e avvicinare dei poli che avrebbero potuto non incontrarsi mai per il fiero contrasto rappresentato dalla diversità delle varie visioni del mondo politico, economico e sociale. L’attributo, poi, scomparve dalla versione intermedia del Progetto di Costituzione.

In effetti, tra il novembre e il dicembre 1946, gli articoli elaborati dalla terza Sottocommissione vennero passati al vaglio del Comitato di coordinamento tra la prima e la terza Sottocommissione e al Comitato di redazione della cui attività resta nulla o poca traccia.

Dall’art. 11 della proposta della Terza sottocommissione verrà scorporato e rielaborato il terzo comma (che, a partire dalla Relazione iniziale di Canevari aveva solcato le diverse discussioni ed era approdato quasi indenne al Comitato di redazione) e, nella formulazione del Progetto di costituzione – che sarà presentato alla Presidenza dell’Assemblea Costituente il 31 gennaio 1947 – la cooperazione assumerà rilievo autonomo, sarà separata dagli articoli sulla proprietà e sull’iniziativa economica e darà vita a una nuova previsione (l’art. 42, il futuro art. 45) con questo testo:

La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione; ne favorisce l’incremento e la sottopone alla vigilanza, stabilita con legge, per assicurarne i caratteri e le finalità.

In Assemblea plenaria, il 5 marzo 1947, Umberto Tupini, nel ripercorrere la strada effettuata a partire dal luglio 1946, ribadì due aspetti molto significativi a conferma di due aspetti non marginali di queste mie riflessioni: la capacità dei costituenti di raggiungere un equilibrio che tenesse conto dei diversi punti di vista e l’art. 45 sulla cooperazione come punto di confluenza di una serie di vicende storiche che vengono riconosciute come positive e valorizzate (…).

Il resto del percorso in Assemblea costituente dell’articolo, per il fatto che tutti concordavano sulla sua opportunità, non trovò altri grossi ostacoli, salvo i necessari ritocchi formali che lo portarono ad assumere la veste coi cui oggi lo conosciamo e con cui fu approvato il 14 maggio del 1947 (…).

1 Critico sull’uso di questa espressione che sembra alludere a una separabilità dei principi costituzionali in materia economica rispetto al testo complessivo della Costituzione, che invece deve essere unitariamente considerato e interpretato, è M. Luciani, Economia nel diritto costituzionale, in Digesto delle discipline pubbliche, V, UTET, Torino 1990. Per un’ulteriore diffusa e penetrante trattazione sui rapporti tra l’economia e il diritto, si veda anche S. Cassese, La nuova costituzione economica, Laterza, Roma-Bari 20174.
2 L’espressione celeberrima è presente in diversi suo i libri, come ad esempio A. Smith, Teoria dei sentimenti morali, Rizzoli, Milano 2001, 376, oppure A. Smith, Indagine sulla natura e le cause della ricchezza delle nazioni, Mondadori, Milano 1977, 444.
3 Si veda il contributo di S. Marotta, L’evoluzione del dibattito sul «non expedit» all’interno della Curia romana tra il 1860 e il 1889, in «Rivista di Storia della Chiesa in Italia», 1 (2014), 162. Leone XIII, in questa enciclica, aveva recensito, tra l’altro, le opere realizzate dai cattolici fino a quel momento riconoscendo che erano riusciti «con costanza di propositi a introdurre ed estendere utili istituzioni, quali il segretariato del popolo, le casse rurali, le società di mutuo soccorso e di previdenza, le operaie, ed altrettali società ed opere, con che provvedere agl’interessi dei proletari particolarmente in quei luoghi ove erano più negletti» (Graves de communi re, 3).
4 La prima ricostruzione completa della breve ma intensa storia dell’Opera è possibile reperire in A. Gambasin, Il movimento sociale nell’Opera dei congressi (1874-1904). Contributo per la storia del cattolicesimo sociale in Italia, Pontificia Università Gregoriana, Roma 1958.
5 F. Forte, La dottrina sociale della Chiesa, il principio di sussidiarietà, le casse di credito cooperativo e le banche popolari, in «Libertas», 6 (2015), 31.